花这5000亿，要避免地方“凑项目”

“以旧换新”如今已成为不少人熟悉的关键词。6月1日，商务部公布了“两新”（即大规模设备更新和消费品以旧换新）政策在消费端的阶段性成果：截至5月底，汽车以旧换新补贴申请量达412万份，电动自行车以旧换新650万辆，家电、数码产品销售超1亿件。

进入2025年，我国拟发行1.3万亿元超长期特别国债，其中5000亿元用于支持各地落实“两新”政策。

城市更新也在同步提速。6月初，财政部公示了20个拟支持城市名单，未来几年，中央财政将补助超过200亿元，探索建立可持续的城市更新机制。

在真金白银的投入下，一场涵盖城市基础设施、工业生产到普通人生活场景的大更新，正在持续推进。如何确保巨额财政资金“用在刀刃上”？如何真正引导产业实现更深层次的绿色转型？

邹骥是能源基金会首席执行官兼中国区总裁，长期推动中国低碳发展，参与应对气候变化的国际合作。目前，他与团队也正与一些城市合作，为“两新”政策提供研究支持。围绕上述问题，《中国新闻周刊》在近期专访了邹骥。

邹骥。（资料图片）

从“大水漫灌”向“渠灌” “滴灌”转变

《中国新闻周刊》：在你看来，“两新”政策给低碳转型带来了怎样的契机？

邹骥：我们可以从实现“双碳”目标的路径谈起，能源基金会识别了六条基本路径，其中之一是推动可持续的用能方式，也就是节能与提高能效。能效提升的重点场景，正是在工业和居民家庭用能领域，这也正是“两新”政策直接发力的方向。

在工业领域，“两新”政策主要聚焦于高耗能、高排放设备的更新改造，包括锅炉、电机、换热器、水泵、照明等。在过去十多年中，这些设备无论在能效标准还是技术水平上，都已有显著提升。

“两新”是一举多得的政策。从经济角度看，国家投入了巨额资金支持这一政策：2024年安排3000亿元超长期特别国债资金，2025年又增加了5000亿元。这会撬动更多社会资本投入，带动相关产业联动，帮助企业盘活过剩产能，推动产品销售。同时，更新固定资产本身就是一种投资，可以拉动GDP，也提升了企业效率、降低了生产成本，助力产业升级。

从能效角度看，设备更新替换掉了此前低能效的老设备。尤其是在我国以化石能源为主的能源结构下，人们用电少，这意味着少烧煤，对温室气体减排做出了贡献。

居民端也一样。“两新”鼓励汽车、家电等以旧换新，把新能源汽车、绿色家电等作为支持对象，都是在促需求的同时，推进了减排和低碳转型。

《中国新闻周刊》：在低碳转型的资金支持方面，你曾提到要从“大水漫灌”向“渠灌”“滴灌”转变。此次“两新”政策中也安排了大量财政投入，你怎么看这三者的衔接？

邹骥：“大水漫灌”指的是过去的一种典型财政支持方式，中央发国债，层层下分到地方，但会导致一些地方为拿到资金“凑项目”，资金使用效率不高。

这次“两新”政策，已进入“渠灌”阶段，政府治理水平有了很大提升。不管是超长期特别国债还是金融配套贷款，都有重点支持清单，比如高耗能设备的节能降碳改造、绿色低碳项目等，资金的投向更明确。

但还需要进一步提高支持的精准度。中国国家财政资金通常经历四级传导，中央到省、市、县，有时会直接到企业。在“两新”政策下，资金由国家发展改革委下发到省、市级发展改革委，再具体拨给项目，也有城市直接把资金拨付给重点企业。企业想拿补贴，就主动向上申报更新锅炉、电机、照明等项目。

节能降碳改造是“两新”政策的重要支持方向，一些地方已经开始制定一些补贴标准，比如，个人购买的冰箱、彩电、炊具等，需要达到几级能效标准。这个做法很精细，这就是“滴灌”。

2024年8月24日，云南曲靖市麒麟区一处光伏和风力发电场。图/视觉中国

避免临时“凑一堆项目申报”

《中国新闻周刊》：你观察到的“滴灌”推进情况怎么样？

邹骥：“滴灌”实际上对地方政府能力提出更高要求。政府必须将项目补贴标准细化，尽早建立项目库。因为资金申报周期通常只有一个月，地方政府要避免因窗口期短、任务压得急，就临时“凑一堆项目”的情况。

能源基金会最近就在和地方省市合作推进“两新”工作。实际的需求是：拿到中央财政支持后，这些钱怎么分配？比如锅炉、汽车、冰箱、电磁炉各投多少？每一类设备用什么样的能效门槛，是A级还是B级？替换的是哪些型号？每类能节能多少？这都要定量核算。

其实无论是工业设备还是家用电器，出厂时都有国家能效等级，这是明确的。以工业锅炉为例，一般用“蒸吨”来描述产生的蒸汽量，锅炉一蒸吨有多少煤耗或油耗，国家有不同指标等级。把当前产品与过去主流型号对比，就可以测算出更换一台设备能减少多少能耗。进一步，就可以从补贴金额反推出能更新多少设备，总体节能量是多少。

这能指导地方通过补贴引导绿色更新。还是以工业锅炉为例，目前工业锅炉的市场份额可以大致统计出来，假设最高能耗标准的A级占30％的市场份额，B级约占50％，低一级的产品占20％。政府可以设置一个补贴门槛，比如凡是要享受“两新”政策补贴的，只能选用A级设备，政策就具有了清晰的导向性。

《中国新闻周刊》：地方在执行中遇到的挑战是什么？

邹骥：挑战就是实操过程中，几千亿元的支持下，涉及多少项目和多少设备，其中有大量的统计工作，需要有清晰的台账，哪些设备换了、补贴了多少，数量和金额要一一对应。

这需要专门机构来做，比如地方发展改革委的下属部门，或者委托更专业的市场机构。谁换了什么，补贴了多少钱，统计回来后要上报省、市，最终汇总到国家发展改革委。要防止虚报、误报、骗补。现在技术条件好一些了，可以用大数据，甚至是区块链来提高可追溯性。

另一个挑战是补贴产品标准要怎么选择。如果标准太低，起不到节能减排的效果；但也不能太高，曲高和寡，符合条件的项目太少，或者更新成本太高，政策推不开。“两新”一方面要促投资、促消费，另一方面也要促节能，要在这两者之间寻找一个平衡，找到“质与量”的平衡。

此外，这里面还要考虑更新配套的问题。以储能为例，项目还得进一步细分：是光伏组件、电池板，还是逆变器？它们是否形成完整匹配？能否有机整合成系统？这都需要细致设计。不能是政府补贴了某一个设备，但不支持连接管件，导致设备没法用，就像我给你买双鞋，只给你左脚，右脚还得你自己买。

这是一个实操问题，地方政府除了提高一些常规的能力建设，也可以思考如何调动、培育更专业的市场主体，避免一些不必要的损失和低效，提高政府的治理水平以及政策的执行效果。

2025年2月28日，上海黄浦区一处老旧小区改造更新施工现场。图/新华

城市更新背后是一个万亿市场

《中国新闻周刊》：近期，《关于持续推进城市更新行动的意见》正式发布，财政部也公示了20个城市名单。对于本轮政策你最关注哪些内容？从绿色低碳视角看，有哪些突破点吗？

邹骥：我们其实关注城市更新已经很多年了。从国家层面来说，政府一直在推动这一块。首先，城市更新的意义是刺激经济。过去我们的经济增长，很大程度上依赖房地产，现在我们就要找新动能来填补这个缺口，稳住增长率。

有一个新动能，其实也和房子有关，就是旧房改造，如果范围再大一些，就是广义上的城市更新，既包括房屋改造，也包括基础设施的更新，这是一个万亿级别的市场。

比如说，中国现有的已建成房屋，其中相当一部分是20世纪八九十年代建的老房子，很多房子保温不好、门窗漏风、没有电梯。居住不方便，也有很大的能耗问题。很多旧城的排水、电力、供热等基础设施老化，都是高碳排放的。

除此之外，城市更新包括小区和街区环境的优化，比如现在常说的“15分钟生活圈”。在更新过程中都可以引入很多新技术，比如高效照明、新型取暖技术、更安全的电网结构、智能控制系统等。这些既能拉动投资、促进消费，也能推动城市绿色低碳发展。

《中国新闻周刊》：城市更新潜力巨大，在推进过程中会面临哪些挑战？

邹骥：现在最大的挑战在于，如何寻找一套新的商业模式。

过去房地产开发有一套成熟模式，开发商从政府手中拍地盖房，靠预售拿到住户的首付款，同时还能从银行贷款。人们购买房子后向银行慢慢还贷。但旧房改造的情况不一样。项目可以靠中央财政支持启动，但后续如何运转，银行会不会贷款，企业用什么抵押，改造带来的收益能不能形成闭环等，这需要开创新的商业模式。

从理论上说，旧房改造的住户和基础设施更新的使用者是受益人，他们应当为福利改善而支付投资成本，但这种支付意愿往往是不平均、被动且分散的，支付投资的交易成本极高。基础设施更新的投资，在理论上可以通过提高使用回收价格，而这又是十分敏感的。这些投资形成的资产增值如何确权、保值、增值、流转，是促成投资必须回答的问题。仅靠公共财政支出、补贴，要么杯水车薪，要么缺乏收益动力，难以为继。

这就需要开创新的商业模式。例如，对具有公共产品或准公共产品性质的基础设施进行更新，公共财政可通过贴息或部分支付、适当涨价的方式解决投资回报；对于老旧住房改造投资，可考虑以某种投资确权的方式形成资产凭证，甚至采取鼓励措施令其可流通增值，鼓励住房及其他投资者投资。

从目前看，一些城市在工业用地的改造上，推进效果更快一些。比如我们在上海杨浦区看到，过去造船厂搬迁后，留下了大量空地，这些地块本就在政府手里，现在可以统一规划，用于建设创意园区、数据中心，甚至发展工业旅游，有点像北京的首钢园、798艺术区。这类改造可行性的关键在于这些“留白”之地统一由政府所有。

除了工业用地，还有居民区、商业用地等类型的旧城改造。居民区改造的难点在于，涉及每一个业主，改造的钱怎么出，是企业补贴免费改造，通过未来节能收益反哺企业投资，还是让住户也出一部分？这些都要探索。但现在许多地方都在探索，都觉得城市更新是一个方兴未艾、值得去探索和开发的方向。

城市更新不只是旧房改造、基础设施的更新，更广义上还包括城市产业的更新换代。

从绿色发展中淘金

《中国新闻周刊》：之前你也提到，以可再生能源、电动汽车为代表的绿色产业，正在成为经济增长的新动能。“两新”和城市更新等支持政策下，这种新增长的转变如何体现？

邹骥：从物理上来讲，“两新”政策下，能替代煤发电的设备使用增多，再加之终端用户的电气化，也可以替代化石能源。从经济上来讲，部署可再生能源技术产业是需要投资的，投资又是经济增长的动能之一。

而且绿色产业转型，产业关联度很高。比如，支持太阳能发展，就会带动上游，有人做太阳能电池板、电池、晶硅材料；太阳能装在屋顶，也会带动有人投资逆变器储能设备；用微网连接，就会有人做微网调节设备等，下游还会带动热泵、电器等产业发展。

在这个过程中，一个中长期的趋势是，绿色产业领域能够吸收更多就业。有一种估计说，到2050年前后，风光行业的就业人数能够达到1000万人。目前，风光行业就业人数已达400万人，相当于采选煤行业的就业人数。

但我要强调下，现在集中式风电和光电，进入大的电网，主要通过特高压输送直流电给城市或城市周边供电。但农村地区也值得关注，现在好多分布式光伏是安装在农村，这类绿色产业的发展，可以直接支持农村的低收入人群。

《中国新闻周刊》：提到光伏产业，近两年业内讨论最多的是“内卷”与“反内卷”。光伏产业“内卷”的症结在哪里？该如何破解？

邹骥：国内光伏产业的痛点，在于下游的需求端没有充分打开，所以解决问题的重点不是生产端“踩刹车”，而是扩大需求，帮助这些光伏企业把过剩的产品消化掉。

一个堵点是，国内有大量分布式光伏部署在农村，但农民自己用不了。比如一些地方的农民，我们给一个300平方米的农家院子装上光伏后，农户实际用电量只占发电量的10％。因为背后缺乏一些用电的配套设施。我们打算把使用率提高到50％，做法是给农民装储能设备。装完后，就可以结合农民的需求寻找用能场景。比如再装热泵，冬天取暖，夏天制冷。在农业生产中推动农机具的电气化，如拖拉机、插秧机使用电能，提高农业效率，增加农民收入。但资金问题成为关键制约。

实际上，从长远来看，我认为中国光伏产能并不是太多，而是远远不够。瓶颈在于可再生能源的发电上网不畅。目前中国国家电网风光发电占比约18.6％，而德国和美国加州电网这一比例都达到40％左右。

随着储能，基于AI的调频、调度技术和电网互联互通的发展，上升空间是存在的，也会开拓更大的可再生能源市场需求，这与宏观经济拓展市场需求的整体要求是一致的，应该自觉成为政策的侧重点。此外，尽管有挑战，国际市场仍然要开拓。

《中国新闻周刊》：具体还是需要各个城市来落地。城市如何把握这个契机？

邹骥：苏州是一个很有代表性的案例。近年来，苏州的电力系统已经在悄悄发生变化，储能设施的布局显著提升了其应对用电高峰的能力。2024年江苏平均气温28.5℃，为1961年以来同期第二高值，全网用电负荷七次创新高，但作为工业大市，苏州通过储能调节和用电管理，首次实现了峰值负荷下，不拉闸限电，顺利迎峰度夏。这说明，完全可以不用依靠传统煤电，就能应对住用电的尖峰负荷。除了储能，苏州也在布局虚拟电厂和车网互动（V2G），绿色能源逐渐融入日常的生产生活中，一个城市就升级了。

过去两年，能源基金会支持苏州开展“双零”研究，以“零碳”促能源结构、产业结构和空间结构转型，以“零废”促循环经济发展和废弃物资源化利用，同时减少非二氧化碳温室气体排放。

这样的研究给了苏州很多启示，他们不仅发展绿色低碳产业，也敏锐地意识到，可以从绿色发展中淘金，形成增长新动能。当地看到了绿色发展带来的招商引资的机会，希望把苏州的绿色产品推广出去，帮助本地企业获得更多的市场机会，这也是一种很好的方式。

另外，墙里开花墙里更要香，当地生产的绿色低碳产品，不光给别人安装，也要自己先用起来。比如一些城市的出租车都是当地汽车品牌。这并不是地方保护主义，而是打造本地绿色产业生态的一种起步路径。我们建议苏州“双零”工作多打造本地示范应用场景，让产品先在本地“跑起来”，得到应用和验证，为企业提供“第一桶金”，支持企业发展，也带动技术落地和市场拓展，同时碳减排指标也会提升，这是一种多赢。

发于2025.6.23总第1192期《中国新闻周刊》杂志

杂志标题：邹骥：要从“大水漫灌”向“滴灌”转变

记者：杨智杰

编辑：闵杰